农村宅基地管理-农村宅基地管理政策问答-农村宅基地管理政策解读

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宅基地制度改革是深化农村土地制度改革的重要突破口。提升农村宅基地数字政务服务水平，能够成为打开这个突破口的“助推器”。随着数字乡村建设的不断深入推进，农村的宅基地管理数字化水平有了较大提升，尤其是改革试点县市区的农村。并且，农民、集体经济组织、企业等对宅基地数字政务服务的要求也变得更高了。

现实境况

在江苏、浙江、江西等省份的宅基地制度改革试点县市区进行调研后发现，随着数字乡村战略的实施，近几年农村宅基地在数字政务服务方面取得了明显成效。然而，存在基础信息“碎片化”的问题，数治协同也存在“低效化”的情况，数字监管更是有“乏力化”的现象，这些问题制约了业务的协同联动、服务的同质高效以及服务平台的省级统筹。

第一，基础信息“碎片化”。在宅基地基础数据库方面，不少地方已经展开了宅基地基础信息摸底调查工作。然而，有些地方受到信息获取方法滞后、系统平台集成较弱以及标准规范建设不足等技术方面的限制。并且，传统的宅基地信息调查大多以权属界定为主，对规模、布局、利用状况等基础数据的信息化程度不足。这些因素导致数据的全面统计调查不够，使得宅基地资格权、集体经济组织成员权等面临基础数据不精细、关联性低以及制度体系不完善等问题。同时，也使得宅基地基础信息出现“家底不清、底数不明、图属不一”等情况，基础数据库信息“碎片化”现象较为突出。

第二，数治协同存在“低效化”的情况。在宅基地数字政务服务领域，其一，不同级别产权交易平台的管理办法存在差异，导致交易管理不统一且不全面，“多头化”归口以及“条块化”管理的现象较为明显。其二，现有的宅基地基础信息与审批管理的智慧化要求不相符。在宅基地审批管理这方面，在审核农户资格时，因为有些地区存在农房未确权颁证、户内成员身份复杂以及历史遗留问题棘手等情况，所以目前审批系统内的基础信息无法给出申请农户的准确信息，存在漏审误批等风险。

第三，数字监管存在“乏力化”的情况。在宅基地交易领域，数字化监管显得乏力。部分地方的数字化交易平台未能充分发挥其作用，这导致基于市场化的宅基地盘活路径受到阻碍，不健全的“隐形市场”大量存在。因为缺乏以数字技术作为辅助监管手段的条件，或者缺乏相关意识，所以交易信息“隐形化”，这直接使得有关部门的监管出现“缺位”，进而导致交易纠纷频繁发生，数字化监管也严重缺乏力量。2022 年在苏北进行的一项调查表明，有高达 64.2%的农民称本村存在宅基地私自交易的现象。这些私自交易的宅基地，因为交易信息处于“隐形化”状态，所以无法进入“数字化”监管的范围。

思路建议

建议按照“县乡打基础”的思路，重点推动宅基地政务服务平台建设的省级统筹；按照“地市通壁垒”的思路，推动全省政务服务平台事项标准统一、业务协同联动、服务同质高效；按照“省级搭平台”的思路，提升省级宅基地管理平台公共支撑能力和市级平台应用创新能力。原则上不再单独建设地市级以下宅基地政务服务平台。

县乡层面：致力于奠定高质量的基础数据基石。宅基地基础信息的数据质量在数字化赋能农村宅基地政务服务中起着“底板”和“基石”的作用。首先，需要加大对“更高级”的基础设施的投入。明确宅基地基础调查信息的种类后，要加强信息化基础设施建设。重点针对其中的薄弱环节，推进遥感和地面观测体系等科技含量高的“高档次”基础设施建设。同时积极推动农村宅基地档案在全方位、全流程、全链条上实现数字化管理。此外，要重视智能电网、智能电表等基础设施的建设，从而能用更科学的方法精准收集宅基地闲置情况等基础数据。其次，要运用“更便捷”的信息补充手段。例如，利用航飞建模、手机 APP、微信调查等简便高效的调查方式，对现有的数据进行补充和完善。再次，要开发“更专业”的信息采集技术。开发更专业的信息采集技术，目的是采集更全面且更有价值的信息，构建“空地一体”以及“人房结合”的数据库，从而解决宅基地图和权属不一致等问题。首先，利用最先进的空间数据获取方法进行宅基地的三维立体测量和建模。其次，实现农村宅基地规模、布局、权属和利用状况等信息的采集。接着，完成这些信息的传输。然后，实现这些信息的存储。最后，达成这些信息的可视化，以集成“更全面”的空间数据信息。

在地市层面：县级数据共享的壁垒被全面打破。调研得知，宅基地的基础信息主要集中在县一级政府的行政主管部门。改革试点的县市区之间以及它们与非改革试点的县市区之间，在数据共享方面的意识和能力仍需提升。所以，应当构建自上而下的宅基地基础数据共享机制，突破县级数据共享的障碍，达成数据的高效流转，充分发掘数据要素的价值。其一，需处理好思想层面的问题。各级政府，特别是县一级政府，需在思想观念上形成数据共享的一致意见，破除那种争夺“数权”、推诿“数责”的本位主义思想，让基础信息“不出县”的行为没有可滋生的环境。其二，要应对技术方面的问题。整合并善用大数据的关键技术，以此来构建安全可靠的农村宅基地基础信息数字技术体系；全面搭建数据标准化的基础信息平台，在横向上接入部门相关数据，在纵向上向省、部推送有关数据；还要解决机制方面的问题。建立数据互联互通的整合机制，能让农村宅基地各类专项调查成果通过专用数据接口来实现数据的汇聚与整合；同时，建立数据互联互通的利用机制，基于互惠互利的原则，可实现农村宅基地基础数据“一张图”、业务管理“一条链”、监测监管“一张网”，这样就能从根本上消除数据共享的障碍。

- 形成三项权益数据一库集成且资产资源一张图管理的数字化综合管理模式。首先，要推进综合政务服务系统的开发。这样能让宅基地数字政务服务平台的功能模块之间实现数据共享，并且能够良好互动。同时，该平台还应具有集“访、审、批、管、查”等综合管理于一体的功能。其次，要推动大数据联动共建加快进行。要让资格权、户籍、规划、建设、不动产、人社保障、金融服务、产权交易、土地征收这九类信息的大数据联动共建成为现实。这样做可以拉近宅基地审批管理主体与服务对象之间的信息互动关系，堵住管理漏洞，缓解基层压力，最终实现宅基地审批管理数据从“散装”转变为“兼容”。再次，要加强交易平台的智能监管。在打通、整合以及集成农村宅基地审批管理信息系统等关联系统的同时，也将农村产权交易平台和不动产登记管理信息系统等关联系统进行了打通、整合与集成。通过对宅基地市场交易政务监管进行“数字赋能”，能够实现合同履约的智能预警以及纠纷调解的智能分析。这样一来，政府就可以提前主动介入并及时处置相关事宜，有助于破解宅基地市场交易政务监管“缺位”和“乏力”的难题。

本文是国家社科基金一般项目“乡村共享经济新业态背景下闲置宅基地流转的政府权能研究”的阶段性成果。

（作者系南京财经大学公共管理学院教授）