2018 年以来湖南省严控地方债务风险举措严厉原因探究

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来源｜中诚信国际

湖南省债务风险化解路径和地方融资平台公司转型后续风险分析

2018年以来，湖南省严控地方债务风险的举措比其他省份更严厉。4月，湖南省财政厅发布内部文件《湖南省财政厅关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》。该通知对部分投资项目实施“停、缓、调、撤”。并分类对基建和民生工程项目做了相应安排。6月湖南省政府性债务管理工作领导小组起草了规范地方融资平台公司的管理文件。该文件名为《关于征求关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）意见的函》，下文简称《征求意见函》。此文件在存量债务处置方面提出了更为严厉的措施。在严控地方融资平台数量方面也有举措。尤其在清理整顿平台公司数量方面给出了时间表。

以期对全国的地方融资平台公司转型和债务风险化解提出借鉴

以及整顿地方融资平台公司的路径

2017年开启了新一轮地方政府防控债务风险严监管年。地方政府的债务风险主要集中于地方融资平台公司的债务。因此防控地方政府债务风险与规范地方融资平台公司紧密相关。从湖南省债务规模来看 截至2017年末 全省地方政府债务余额为7756亿元 若加上与地方融资平台公司相关的隐性债务 广义的地方政府债务规模会更高 在全国处于较高水平

为防控地方政府债务风险，2017年上半年出台了50号文和87号文。之后，传统地方融资平台公司的融资路径被逐步封堵。受影响较大的是行政级别较低的平台公司。这类公司以土地整理和基础设施代建为主，采取单一业务模式。它们在中西部地区数量较多。也是受当前监管政策影响最大的领域。对于湖南省来说 从公开发过债的平台公司主体级别看 主要集中在AA级别 有78家 占比65.55% 其次是AA-和AA+ 分别有17家和16家 占比分别为14.29%和13.45% 主体级别集中于AA和AA- 资质较差 平台公司转型的迫切性增强

地方政府债务风险防控存在压力。地方融资平台公司转型具有迫切性。这使得湖南省政府连续且密集地出台多项政策。目的是严控债务风险。在此轮地方债防风险进程中。湖南省成为全国首个省份。其力度大。方案具体。目标清晰。

要严格追究项目单位和主管部门责任从控制建设规模源头上对债务规模进行严控。

此文件落实了湘政发[2018]9号文严控建设规模和分类处置的思路6月湖南省政府性债务管理工作领导小组起草了《征求意见函》。该《征求意见函》在存量债务处置方面提出了更为严厉的措施。在严控地方融资平台数量方面也提出了更为严厉的措施。其要求清理整顿工作须在2018年12月底前完成。要完成压减三分之二的任务。到2019年要全面达标

从2018年以来湖南省政府出台的各项文件中能看到政府严控债务风险的具体路径。在防控地区债务风险方面。从投资项目角度进行规范化。从平台公司角度进行规范化。从项目角度看，一方面，通过削减投资项目，抑制举债投资的冲动，控制债务增长。另一方面，规范地方融资平台公司业务模式，甄别后对不合规项目分类处置，有效监管并防范隐性债务。从平台公司规范化角度，对平台公司分类处置，整合“相近类”，转型“实体类”，撤销“空壳类”，梳理现有平台结构，清理平台数量，最终形成定位明确、政企边界清晰、业务模式规范的平台公司在实际运作当中，像之前被审计署指出问题的湖南省邵阳市，打算把市本级现有的7家平台公司进行撤并，使其成为3家。各县的平台公司数量不得超过2家。并且计划在2018年10月提前完成整合工作。

二、湖南省出台监管政策的背景：在经济和债务格局的情形下地方融资平台公司存在信用风险

湖南省出台监管政策的大背景。可从两个角度分析。一是湖南省的地区债务风险。二是在经济和债务格局下。湖南省地方融资平台公司的信用风险。

1.湖南省经济和债务格局

湖南省GDP规模和增速在全国处于中前列位置，呈稳步增长态势。不过自2017年起，受非税收入强制“挤水分”影响，湖南省一般预算收入明显下降。部分地区非税收入下滑幅度超30%。湖南省后续预算收入情况需予以高度关注。与此同时 全省政府性债务总量依旧较大 特别是地方融资平台公司在发展进程中 或许会形成隐性债务存量 所积累的局部风险不容小觑

经济发展呈现稳定增长态势。然而，非税收入进行“挤水分”操作。这使得财政收入增速出现下滑情况。

2017年 湖南省GDP是34590.6亿元 同比增长8.0% 在全国31个省或直辖市里排第九 2018年一季度 湖南省经济增速明显 全省GDP为7777.65亿元 同比增长8.0%从各地区经济情况看，各地市级经济发展水平呈梯次分布。长株潭地区经济实力强。这里集中了省内大部分大型企业。该地区对全省经济贡献度高。2017年，长株潭地区生产总值为15171.7亿元。其同比增长8.7%。

从财政方面来看，近些年湖南省财政收入的增长速度有所减慢。在2017年，全省一般公共预算收入是2756.7亿元，和上一年相比增长了4.9%。在2015年到2016年期间，全省一般公共预算收入的增速分别是11.16%以及7.3%一般公共预算收入出现下滑。主要原因在于全省非税收入明显减少。2017年。全省纳入一般公共预算管理的非税收入完成997.9亿元。同比下降13%。这主要是各级各部门依照省委省政府统一部署。采取了一系列“挤水分”的硬措施所致。另外 湖南省收到的上级补助规模不小 2017年 全年下达各类补助达3289.9亿元 对中央转移支付依赖程度较高从各地情况看 2017 年长沙市一般公共预算收入是 800.35 亿元 同比增长 11.5% 增速显著 株洲市为 224.10 亿元 位居第二 2017 年衡阳市因非税收入“挤水分” 一般公共预算收入降至 162.41 亿元

（2）隐性债务较高地区债务风险不容忽视

2017年，湖南省地方政府债务限额是7887.3亿元。当年，全省发行新增债券623.4亿元。还发行了置换债券1342亿元。在2015年到2017年期间，湖南省累计发行置换债券5504.4亿元。置换进度为87.8%。截至2017年末，全省地方政府债务余额是7756亿元。

另外，从政府债务率方面来看。2016年，湖南省显性政府债务率是87.61%。但要是考虑隐性债务，依据中诚信国际的测算，截至2016年末，湖南省隐性债务为7342.6亿元。其隐性债务率高达171.70%。湘潭、常德、长沙和株洲这四个地方的隐性债务率比较高。都超过了300%。湖南省隐性债务风险不能轻视。主要风险源自地方融资平台公司。

2.湖南省地方融资平台公司特征和问题分析

湖南省平台公司数量过多。近年来平台资质下沉。业务规范性不足。平台公司是政府隐性债务的主要载体。其在发展过程中积累了不小风险。这也是湖南省出台强监管政策的主要背景。

（1）湖南省平台公司数量较多且资质下沉情况明显

截至2018年6月末，湖南省存续城投债发行主体共114家。在中部六省里，湖南省这一数量最多。从湖南省在银监会名单内的平台数量看，多达557家。目前湖南省有存续债的平台公司中，市级类平台50多家。区县类平台近50家。国家级园区类平台近20多家。从区域分布情况看 主要分布在长沙市 有33家 株洲市有15家 郴州市有13家 其他地区中 超过或接近10家平台公司的地区较多 一个地级市往往存在较多平台公司

另外 湖南省平台公司有行政级别下沉的态势 信用等级较高的平台公司数量不多 从湖南省发债平台公司行政级别情况看 到2017年末 省及省会（单列市）有15家 占比12.61% 地级市有42家 占比35.29% 县及县级市有62家 占比52.10%从发债主体级别看 主要集中在AA级别 有78家 占比65.55% 其次是AA-和AA+ AA-有17家 AA+有16家 占比分别为14.29%和13.45% 最高级别AAA以及AA-以下级别数量少 AAA有3家 AA-以下级别有5家 占比分别为2.52%和4.20%

（2）湖南省平台公司盈利情况较差经营性现金流较差

湖南省平台公司行政级别和主体级别资质下沉。这在一定程度上表明，大量湖南省平台公司的业务模式是传统的土地整理和基础设施代建模式。承担传统业务的平台公司存在问题。比如资产流动性不足。自身盈利能力较差。难以通过自身经营收益偿还债务。

分析已公布2017年年报的114家企业。平均总资产在2016年为253.50亿元，到2017年增长至292.88亿元。所有者权益在2016年是122.45亿元，2017年增长到137.71亿元。资产负债率有一定上升，2016年为45.03%，2017年升至48.35%。从有息债务方面来看 湖南省平台公司发债主体的有息债务规模增长处于可控状态 2016年为98.66亿元 到2017年增加至113.92亿元

从营业状况而言，发债主体企业的营业水准有明显提升。平均营业总收入在2016年为18.74亿元，到2017年增长至21.33亿元。然而净利润状况依旧欠佳，2016年是3.09亿元，2017年降至2.43亿元。在营业总收入增长时净利润却未显著增长，这表明湖南省平台公司的盈利能力持续下滑。从现金流状况分析，湖南省平台公司平均经营性活动净现金流表现较弱。在2016年时，该数值为 -2.05亿元。到了2017年，此数值继续下降，降至 -4.31亿元。

湖南省发债平台公司自身业务模式单一。其经营现金流较差。在此情况下极易受到外部融资环境影响。也极易受到监管政策影响。后续需关注外部融资渠道收缩对企业信用风险的影响。还需关注监管压力等外部因素对企业信用风险的影响

业务规范性存在欠缺。公司治理能力不足。这已成为政府隐性债务的主要载体

湖南省的平台公司主要承担传统平台业务。其盈利情况通常较差。并且基本依赖政府补助。所以这类公司往往成为业务规范性差、违规操作频发的地方。2018年4月25日 湖南日报相关文章剖析了湖南省平台公司发展问题 平台公司盈利能力欠佳 缺乏具体运营内容 沦为变相举债工具 多种融资方式相互交错 个别地方民间借贷 名股实债 甚至非法集资现象仍存在审计署公告批评了湖南省部分区域。比如邵阳市城市建设投资经营集团有限公司存在不规范举债行为。另外从管理机制方面看。部分公司治理结构不完善。集团公司对子公司管控能力不足。这些都是存在的问题。

三、湖南省出台监管政策后对地方融资平台公司的影响分析

经过一系列清理整顿。湖南省有望形成平台公司。该平台公司定位清晰。运作规范。流程透明。以湘潭市平台整合为例。根据公布的整合方案。其市级平台将整合为三个。分别是产业发展投融资平台。“两型社会”重大项目建设投融资平台。城市基础设施建设投融资平台。其他地级市整合目标通常是这样的：有以基础设施建设为主的公益类平台。还有以交通运营等为主的公共运营平台。以及围绕土地一级市场开发的地产类平台。或者有条件的地市会成立金控类或者股权投资类平台等。通过业务重组。能帮助其降低融资成本。还能扩大融资规模。并且丰富融资渠道。这样便于公司集中力量进行重大项目建设和产业投资。此外 经过业务重组 流程规范 以及与政府关系重新梳理 其业务运作愈发规范 流程也会更加透明 这有利于政府对平台公司进行监管 进而控制隐性债务增长

与此同时该政策目标相对严厉手段较为激进在实际运作过程中难免遇到执行难度大的问题还存在可操作性不强的情况当前湖南省的平台数量在中部地区是最多的在株洲郴州常德表现得尤为明显该政策要求平台清理工作在2018年底完成面对规模如此大的平台公司。其整合时。不仅涉及资产频繁划转。还涉及业务大幅重新整合。也涉及人员分流与安置。必然会面临各方博弈甚至阻力。执行难度大。实际执行效果有待观察。

总体而言该系列政策初衷是好的。然而目标比较严厉。手段较为激进。时间要求紧迫。执行难度较大。致使湖南省范围内所有平台企业都面临大范围业务整合。甚至较为频繁的资产划转及债务重组。要防范短期内因资产划转、业务重组、项目停缓引发的区域性平台企业风险共振。

四、湖南省债务风险化解以及地方融资平台公司转型后续风险分析：信用资质经进一步分化整合后，信用风险值得关注

从信用分析角度看，要关注整合后新平台公司业务定位。还要关注其与政府的关系。需关注资产划转对其经营和信用水平的影响。要关注承接债务后的流动性压力。也要关注业务的实际管控力问题。对于退出平台名单外的企业，它将成为真正独立参与市场化经营的国有企业。应以产业类企业的盈利视角进行重新定位。还要以偿债视角进行重新定位。

1.关注平台的发展定位及与政府关系的重新梳理

平台的发展定位决定了其业务范围。平台的发展定位决定了其收入结构。平台的发展定位决定了其与政府关系的紧密程度。平台的发展定位决定了其能够获得的资源程度。整合后的平台重新划分了业务范围，所以其与政府的关系也要重新梳理。平台重要性是增强还是减弱、资源获取能力是提升还是削弱、新业务定位有无可持续性或是否符合当前政策方向、新结算模式及资金平衡模式是否与业务发展相适应，这些都是影响其信用水平的重要因素。

同时 平台公司承接的项目大多是基础设施建设类或其他公益类项目 这些项目建设周期相对长 投资金额大 部分项目合同结构相对复杂 涉及主体较多 在项目承接主体变更时 项目原合同如何继续履行 业务模式及结算模式能否延续 项目进度如何安排 这些都是新平台企业需考量及面对的风险

2.关注划入资产的质量及划出资产对企业经营和信用风险的影响

平台的很多资产由当地政府划转。因涉及利益部门众多，资产划转时带来了相关人员或其他包袱。这致使资产整合存在一定风险。资产划出与债务重组，会对平台公司的经营范围产生较大影响。也会对其资产负债结构产生较大影响。还会对盈利能力产生较大影响。对现金流同样会产生较大影响。在很大程度上影响公司的信用水平和偿债能力。对于划入及划出的资产，要考虑资产质量。也就是在增加或减少公司资产规模时，看是否带来或减少了公司债务负担。还要看是否带来或划出了能真正为公司带来现金流且有发展前景的业务。

公司整合了许多优质资源。其主体信用资质得以增强。而非重点平台公司则有可能面临资产流失的风险。

3.关注新平台在承接被吸收平台债务后的流动性压力

按照湖南省文件要求，整合后的平台不会设立子公司，不过可以设立分公司。这意味着被整合的平台公司会被吸收合并，之后便不再具备法人资格。所以新平台不仅会承接其资产，还会把债务全部吸收。怎样合理处置原企业相关债务以及公开发行的债券，这对新平台构成了较大考验。具体而言，现阶段平台公司过去承接了较多基建投资职能。所以其必然积累了较大规模债务。新名单内的平台公司不但要承担被吸收平台债务。而且在政企债务加速隔离的背景下。还将继续承担较重的投融资任务。若其没办法让各项债务到期时间变得平滑，不能有效调配资金。当进入短期债务偿还高峰时，且账面土地等资产面临流动性不足的困境，就可能致使新公司出现短期资金周转困难的情况，偿债压力会陡然增大。

4.关注业务范围扩大后平台的业务实际管控力

整合后的新平台定位更清晰。其业务范围会显著提升。规模也会显著提升。但同时会面临阶段性问题。业务繁杂。跨度大。实际控制能力弱。因为牵涉的利益部门众多。协调关系繁杂。整合难度极大。就算划转或者置换成功了。通常也只是形式上的整合以及规模的扩充。要是后续没有从长远角度对公司业务发展、市场化转型做战略性布局。没有在资金管控、人员管理、内控制度等方面开展有效整合。未来依旧会面临管控能力不足、经营效率不高的困境

对于不在退出平台名单内的企业而言 它会成为真正独立参与市场化经营的国有企业 应从产业类企业盈利的角度重新定位 也应从产业类企业偿债的角度重新定位

不在平台名单内且未被整合的公司会转型为一类转型较为彻底的平台。这类平台将实现市场化运行。它们会自主经营、自负盈亏。比如某地市中定位于产业投资与运营的公司。该公司通常拥有大量参与市场化经营的资产。并且具有一定竞争优势。其盈利能力较强。此类公司一般整体规模较大。这种平台公司自身造血能力较强。在承担国有资产保值增值的前提下。它有可能发展成为当地龙头企业。也有可能发展成为行业龙头企业。进而成为真正独立参与市场化经营的国有企业。即便不是从事产业投资类的大型企业。因其转型前是平台公司的特性。所以可能转型为围绕民生领域开展业务的公司。比如养老、医疗、教育等领域。在某一领域或许能享受到税收优惠或补贴。对于这类公司。要密切关注转型后公司的基本面。应从产业类企业的盈利、偿债视角重新定位。

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